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论我国国有资产管理改革
发布日期:2014-12-31 10:11:41   打印

来源:张华(S416)

当前,对于国有资产能否管好、国有企业改革能否成功、国有经济生命力如何这些问题已经越来越成为政府、企业及广大群众关注的焦点,也成为上至政府官员,下至平民百姓的热门话题。本文就当前国有企业产生困难的原因及对策谈些看法。

.   国有企业发展及改革存在的问题

众所周知,我国工业基础差,经济不发达,建国初期国有经济只有少量的解放军工企业和接管部分官僚垄断资本企业,这些企业规模小、资产少。据不完全统计,1952年我国国有资产总额只有12896亿元。经过建国后40多年来的经济建设,我国国有经济不断发展壮大,特别是改革开放以来,国有经济得到高速发展,国有资产越来越雄厚,到1993年底,我国国有资产已经达到5.7万亿元。其中经营性资产4.5万亿元,非经营性资产1.2万亿元。统计表明,1949年以来,国有资产平均每年递增12.4%1990年到1995年平均每年递增17.9%

国有经济所创造的财富维持了国家机关的正常运转,壮大了国防力量,保证了国家的安全,促进了三个文明的建设,可以说没有国有经济的物质基础,就没有社会主义政权的巩固。但是,国有经济的发展也同其他经济一样,不是,也不可能是直线上升的,有时也带有明显的阶段性。这种阶段性既受国有经济政策、政治环境制约,也与国际环境有着密切联系,当然也有自然环境的影响。可以说,建国以后我国在相当长的一段时期内实行计划经济的管理手段,在当时我国工业化水平低,生产力水平不高,供应不足的情况下,是适合我国国情的,对我国经济的发展起到了积极作用,不但解决了全世界1/5人口的吃饭就业问题,而且为我国改革开放打下了坚实的经济基础。但随着科技的发展进步,生产力水平的提高,国内国际经济、政治环境的变化,继续沿用计划经济的管理手段,继续实行原有的管理体系,已经不能适应我国生产力发展的需要。因此,出现了国有经济效益的滑坡、亏损面逐渐增大的趋势。据不完全统计,全国独立核算的国有工业企业亏损面1992年至1995年分别为22.7%29.8%32.7%33.3%1996年上半年则达到43.3%,并且1996年一季度出现了全国性的整体亏损,国有资产的损失数额也逐年增大,据1994年全国开展清产核资的12.4万户国有企业的不完全统计,全部资产损失达2231.1亿晚。全部资金挂帐22069亿元,损失与挂帐合计达4438亿元,占这些企业全部资产的10.7%

上述问题的原因是多方面的,许多专家学者提高了不少看法,有的归纳为管理制落后、政企不分、政资不分;有的归结为企业目前存在三座大山:负债过高,冗员过多,社会包袱过重;有的认为主要是企业管理混乱,管理水平低。上面这些观点都有一定道理,都是从不同角度提出来的。我个人认为,其中最重要的和最直接的原因是管理制度不顺,企业管理落后。虽然近10多年来,我国对国有企业的改革已经采取了许多措施,包括:放权让利,推行承包经营责任制,实行两权分离,进而到建立现代企业制度,什么药都用过了,但成效并不十分突出,究其原因,最根本的就是以往这些改革停留在企业层面的多,政府层面的少,浅表性的多,深层次的少。因此,必须抓住问题的本质,改革才能见成效。

.国有企业改革的关键在于建立起科学的国有资产管理、监督和运营体系

如上所述,当前国有企业改革成效不明显的主要原因是国有资产管理制度改革滞后,政企不分,政资不分仍困扰和阻碍企业的发展。

传统的体制下,国有资产所有者的职能被政府部门分割,造成了产权管理的多元化。政府多部门都能以所有者的身份向企业发号司令,政出多门,多头管理,企业要对多个政府部门负责,但没有哪个部门真正对国有资产的保值增值负责任。由于所有者的责任主体不明确,企业缺乏应有的监督约束,尤其是那些直接归多级政府管理的大企业集团,其产权归政府所有,但政府是由多综合经济管理部门行使管理职能的,由于政府部门哪个部门都可以管企业,但谁都管不了,谁都负不了责任。政府对企业的情况几乎靠听汇报,对企业的内在情况不清楚,不出问题还好,一出问题就是大问题,就要关闭乃至破产。

国有企业该如何进行改革?这方面中央有明确的规定,即对国有资产实行“国家统一所有,政府分级管理,企业自主经营的体制”。目前,理论界,学术界对于建立国有资产管理委员会及其办事机构,到中间或中分性的国有资产经营公司,再到生产经营企业三个层次的国有资产管理体系的框架,在认识上是统一的。近年来,多地也根据实际进行了大量的探索,全国已有上海、河北、内蒙古、重庆等十多个省、市、自治区及深圳特区先后建立了新的国有资产管理体制。尽管多地做法不尽相同,但新的管理体系基本上是按照三个层次的框架建立的。大致情况是:在省(直辖市)、自治区政府一级成立国资委,下设国资办;在中间层建立资产经营公司,下层由企业群组成。这三个层次,在上层通过国资委直接管理资产经营公司,而不是靠多部门分工把关,这样既能实现将政府多部门的社会经济管理职能分开,又直接加强了对资产经营的监督和领导,形成了有效的制约机制;在中间层建立了国有出资人制度,为资本运营构建合格的载体,使企业对报资主体负责,报资主体对出资人负责,出资人向政府负责,实现了国有资产监管职能与经营职能的分离;在下层由国有独资企业、国有控股、参服及合格资企业组成,这些企业根据国家法律拥有法人财产权,具有企业法人资格,依法自主经营、自负盈亏、照章纳税、独立承担民事责任,并具体承担国有资产增值的任务,从而实现了国家终极所有权与企业法人财产权的分离,理顺了政企关系,初步实现了政企分开。

实践证明,这三个层次管理体制的推行和不断完善,对于从深层次改变政企不分,政资不分,多头管理的局面是可行的,也是成功的。具体可以从深圳和上海改革的成效得以说明。

深圳是全国最早建立三个层次国有资产管理、运营体系的城市。早在19877月该市就成立了市属企业国有资产投资管理公司,19929月又成立了市国有资产管理委员会,一年后成立了市国资办,经过几年探索,已经初步形成了三个层次的国有资产管理经营新体制。新体制建立后,该市采取了许多行之有效的措施保证其顺利进行。包括按经营规模、效益水平对企业进行分类定级;按行业类别和效益实行企业利润分类上缴办法;实行企业无行政主管部门制度;向国有控股企业和合资企业委派产权代表,参与企业重大问题决策,监管国有资产运营,率先建立现代企业制度,强化了企业管理。到目前为止,已正式颁布《深圳经济特区股份公司条例》等几十个法规和规章,尤其是1993年该市《深圳经济特区国有资产管理条例》的出台,标志着国有资产管理法规、规章日趋完善,为现代企业制度规范打下了基础,取得了显著效果。截止1998年底,深圳市属国有企业的净资产为3477亿元,自1980年以来每年递增53%1998年实现利润51亿元,实现了国有资产保值增值。

上海市1993年按照三个层次建立的国有资产管理运营体系后,到1993年底,先后将33家主管局撤消转制为经营公司或控股公司,并结合政府机构改革、人员分流,把撤局、改制和授权经营同步进行,将管资产、管人事一致和授权经营同步进行,将管资产、管人事一致原则与党管干部原则统一起来,实现了较大范围国有企业存量资产的调整和城市面貌的改观。一方面,以控股公司的产品为龙头,以产权为纽带,组建了一大批企业集团,实现专业化协作,发展社会化大生产;另一方面,通过退城进效、土地置换和盘活资产存量等措施,进行企业技术改造和资产重组,实现了优势企业的低成本扩张,城市的市政、公用设施和文化事业也得到了快速发展;再是通过企业间相互持股和环形持股,一大批企业由工厂制改变为股份公司或有限责任公司,增强了凝聚力和约束力,培育和发展了行业优势。上海纺织控股集团公司组建后,对市区工厂进行调整和土地置换,新办第三产业为1200多个,合资企业240个,改组有限责任公司14个,股份有限公司4个,关停并转企业196家,撤消138家,原所属国有企业由320家减少到180家,妥善分流下岗的1.7万人,控股公司由原55万人减少到38万人,为上海减员增效战略的实施,提供了成功的范例。

.加强对企业的监督,坚持改革与加强管理相结合

当前,一些人在认识上存在误区:只要体制改革了,就一通百通,一顺百顺,企业效益自然会提高。这种看法是片面的。光将改革,不讲管理,改革是无法成功的,改革的目标也无法实现。事实上,当前国有企业管理弱化是不争的事实。据国家有关部门抽样调查显示,80%以上的亏损企业是管理不善造成的。现在有的企业对外投资未经充分论证,盲目性大,结果投资之时就是亏损之日。还有的盲目设点拉线,投资链条长,结果连自己有多少子孙都搞不清。此外盲目借出款项,盲目对外担保,出现严重风险。在中外合资合作企业中,由于外商资金不到位,有的是合资、合作企业设立后,以合资、合作企业名义借款(或担保)作为外商投资,结果一旦造成损失全由中方背起来,这种例子也不少见。造成这种情况的主要原因还是管理出了问题,应建立激励和约束机制,使企业厂长(经理)感到有压力。现在有些国有企业经营状况好坏没有与经营者的权益挂钩,经营好了没有得到实惠,经营差了也不负责任,出了问题,调到另外一个单位照样当官,这种机制打击了先进,保护了落后,也出现了一些投机钻营和短期行为。我认为,加强管理应该坚持内部与外部相结合的方针,内部管理主要是提高管理水平,建立内部控制制度。加强管理不是捆住企业手脚,不能采取计划经济那一套行政办法,而应该用政策进行规范,用制度约束和监督考核的办法。

最近几年,深圳市对资产经营公司和市属企业的管理方面有许多独特的做法。首先,该市人大通过了《深圳经济特区国有企业法定人代表任期经济责任审计条件》,加强了企业法定代表人任期经济责任的监督,客观、公正地评价其经营业绩,保障了国有资产的安全与增值;其次,采取下派财务总监的办法,让财务总监列席企业董事会议,了解企业运作的过程,并审核财务报表、监督资金运作情况,真正达到监督的目的。深圳市加强企业管理、监督,企业效益不断提高,即使遭受金融风波和自然灾害的严重冲击,1998年度仍然实现利润比1997年度上升。事实说明,只要坚持改革与管理相结合,企业不但可以走出困境,而且能够创造较高的经济效益。

.国有企业改革应坚持实事求是的方针

国有企业改革涉及方方面面的问题,情况非常复杂,当前要注意防止和克服以下几种倾向。

一是盲目追求速度。当前有的地方为了赶速度,不顾客观实际,搞指定性计划,要求在一段时间内全部完成改制计划。应该说,改制有个计划是对的,但计划应该实事求是,因地制宜,不能强求一致,应成熟一个转一个。否则即使转了也是换汤不换药。

二是改制应讲求实效。有的企业改制图形式、赶时髦,为组建企业集团搞拉郎配;改变主管厅(局)为公司,把牌子换了,而机构没变,管理方法没变,职能也没有变;组建经营公司不但未能减少行政干预,反而增加了新的“婆婆”。

三是改制应采取多种形式。现在有一种误解:一搞改制就只能搞贴身经营,搞员工持股;一搞抓大放小就只有卖企业。于是出现了不顾企业和职工的反对,把本地好企业卖光,似乎卖得越彻底就改制越好。有的企业借改制之机化公为私,前些年朱容基就曾两次对安徽扬子集团改制中化公为私的问题进行指示:问题很多,父职子继,把国有企业变成家族企业,要严肃处理,吸取教训。

四是要正确认识国有经济。现在有的人把国有企业存在的困难和问题都归结于所有制问题,有的甚至怀疑公有制的优越性,这是十分片面的。任何所有制都有优劣,关键是如何去扬长避短。就西方发达资本主义国家而言,他们许多现代企业都是委托聘用的经理人员作为其代理人控制企业经营,代理人本身没有拥有企业产权,为什么会对不属于自己所有的他人财产兢兢业业、尽智竭力?奥妙在于有一个经理市场和企业家职业利益风险机制。企业家是一种资本化的商品,一旦经营失败,不但资本家要跳楼,企业家也要跳楼。西方这些先进的管理方法和经验,是值得我们吸取的。

对于我国的国有企业而言,随着我国市场经济的逐步完善,随着国有资产新体制的建立和企业激励机制的形成,我国国有企业是可以也是能够越办越好的。

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